Direito Tributário em Destaque - Impacto da Reforma Tributária no Contencioso Administrativo e Judicial: Competência Jurisdicional e Questões Correlatas

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

• Introdução: Reforma Tributária e o Possível Aumento da Litigiosidade;
• Funcionamento da Fiscalização do IBS
• Estrutura do Comitê Gestor do IBS
• Aspectos da CBS e Alteração do CARF

CONTENCIOSO JUDICIAL

• Impactos do modelo do IVA-Dual;
• Novas (possíveis) ações no STJ;
• Principais pontos do relatório do STJ; e
• Possíveis soluções.

A Reforma Tributária, instituída pela Emenda Constitucional n.º 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, provoca grandes modificações no sistema de tributação sobre o consumo no Brasil com a extinção dos tributos PIS, COFINS, ICMS e ISS e a criação de três novos: Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Imposto Seletivo (IS).

Embora a promessa central da reforma seja a simplificação do sistema tributário e a redução da litigiosidade, a experiência brasileira e a análise do novo modelo de tributação indicam que o contencioso tributário tende, na verdade, a se intensificar no curto e médio prazo.

A convivência de sistemas antigos e novos durante o longo período de transição, a pluralidade de interpretações, procedimentos administrativos diversos para fiscalização e julgamento dos tributos gêmeos, a inexistência de justiça especializada para IBS e CBS e a eventual exigência de formação de litisconsórcio passivo entre todos os entes federativos em ações antiexacionais envolvendo o IBS e CBS são fatores que podem aumentar a complexidade processual e a insegurança jurídica, contrariando o discurso de simplificação.

Cenário tributário, repercussões e mudanças

O novo sistema tributário sobre o consumo, além de alterar o direito material, alargando a hipótese de incidência sobre quase a totalidade de operações onerosas praticadas pelos contribuintes (inclusive, sobre operações que não sofriam incidência do ICMS e ISS, tais como a locação de imóveis), trouxe significativas mudanças na estrutura de fiscalização, arrecadação e competência de legislar, impactando diretamente o contencioso administrativo e judicial da tributação sobre o consumo.

O IBS e CBS são tributos gêmeos de base ampla, sendo CBS de competência da União Federal e o IBS de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo que estes últimos deverão atuar de forma integrada por meio do recém instituído Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).

Com a Reforma Tributária (i) a Receita Federal do Brasil será competente para fiscalização, autuação e julgamento das demandas de CBS (e do IS) perante o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Em paralelo, (ii) o IBS poderá ser fiscalizado e autuado no destino por todos os Estados, Municípios e Distrito Federal e eventuais conflitos serão julgados pelo CG-IBS. Nesse aspecto, haverá o eminente risco de decisões conflitantes já na esfera administrativa que poderão ser eventualmente resolvidos pelo Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, como previsto no Projeto de Lei Complementar n.º 108/2024, na hipótese de entendimentos contrários entre a Câmara Superior do CG-IBS e o CARF.

No âmbito judicial, na hipótese de não ser criada uma Justiça Especializada para julgar causas envolvendo os novos tributos, também haverá risco de decisões conflitantes entre as Justiças Federal e Estadual ou, eventualmente, todas as ações serão acumuladas na Justiça Federal, caso a União Federal e os entes federativos atuem em litisconsórcio, em razão da regra de competência prevista no artigo 109, inciso I, da Constituição Federal.

Ademais, em virtude de os tributos serem devidos ao ente federativo de destino do bem ou serviço, teremos múltiplos sujeitos competentes para fiscalizar, autuar, propor execuções fiscais e para atuarem como interessados em ações antiexacionais. Em última análise, é possível que um mesmo fato gerador ocasione a propositura de 3 (três) Execuções Fiscais diversas pela União Federal, Estado e Município.

O cenário piora caso o próprio contribuinte decida por ajuizar uma ação para discutir teses tributárias. Alguns questionamentos possíveis: teremos que incluir todos os entes federativos interessados no polo passivo? O Comitê Gestor do IBS terá legitimidade processual para atuar em nome dos Estados e Municípios?

A despeito das regras de transição iniciarem no próximo ano, tais questões ainda não foram solucionadas, causando incertezas sobre como será o procedimento do contencioso administrativo e judicial diante da Reforma Tributária sobre o consumo.

Conclusão

A Reforma Tributária representa um marco de transformação no sistema de tributação sobre o consumo no Brasil, com o objetivo declarado de simplificação e redução da litigiosidade. No entanto, a análise do novo modelo revela que, ao menos no curto e médio prazo, a litigiosidade tende a aumentar, em razão da convivência de sistemas antigos e novos, da pluralidade de interpretações, da multiplicidade de entes fiscalizadores e julgadores, e da ausência de mecanismos claros para evitar decisões conflitantes.

O novo cenário exige atenção redobrada dos contribuintes e operadores do direito, que deverão se adaptar às novas estruturas de fiscalização e julgamento no âmbito administrativo e judicial. Persistem incertezas relevantes quanto à competência jurisdicional, à legitimidade processual dos entes e à operacionalização do contencioso, tanto administrativo quanto judicial.

Diante desse contexto, é fundamental o acompanhamento das alterações legislativas relativas, principalmente do Projeto de Lei Complementar n.º 108/2024 (atualmente no Senado Federal), que definirão o futuro do contencioso da nova tributação sobre o consumo, bem como das decisões que serão tomadas pelos órgãos.

A equipe de Tributário do Tauil & Chequer Advogados associado a Mayer Brown permanece à disposição para esclarecimentos adicionais e para auxiliar na compreensão e enfrentamento dos desafios trazidos pela Reforma Tributária.